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董卓为何会被召入京师，以及董卓为何会有如此之大的权力？这些问题都与东汉末期的政治格局有关。东汉豪强政治在灵帝最后的努力失败之后，急速地进入失控状态，没有人能够掌控局势。董卓率领的胡羌雇佣军团，因此成了当时唯一的支柱。
一、汉灵帝的努力
东汉是一个农业生产效率大幅提高的时代，以陶砖、水利机械为代表的农业技术突飞猛进，多元化的庄园经济相当繁荣。诸多东汉墓葬壁画、浮雕，都反映了这种庄园经济的发达。但与此同时，由于建国之初的联盟性质，东汉君主相对弱势，这就造成了治理效能的低下，皇权虚悬于上，对诸多问题无所措手足。
东汉杂技俑
桓帝、灵帝针对这个局面，开始加强宦官系统，试图用宦官系统来制衡朝局，并连续发动“党锢之祸”，将大权重新收回庙堂。但问题是，宦官系统也很快就变成了权阀，反而进一步促成了治理效能的崩溃，例如外戚如何跋扈，也比不上宦官侯览对地方的公然抢劫；再如，为了打击察举制的官僚系统，灵帝公开卖官鬻爵，吸纳整个社会上的精英阶层，组成了一个威势相当强大的中枢系统，整个社会赖以为安。虽然牺牲了治理效能，但毕竟延缓了崩溃。
这种情况非常危险，它的要点有几个：
一是绕过建制派，用中常侍宦官系统掌握庙堂。最典型的事件是“西园军”。灵帝亲自组建京师禁军，由宦官骞硕统领；同时吸纳豪强权门子弟，如袁绍、曹操为校尉，以全面压倒建制派；
二是刻意打压整个官僚系统，让整个中枢官僚系统完全俯首听命。这就是桓、灵二次的两次党锢之祸。这背后有非常深刻的经济社会背景。
三是打击地方豪强，即“废史立牧”，依赖亲信和宗室对地方豪强实行全面压制。这实际上是封建回归，将天下之权重新收归刘氏。
四是削弱外戚，提拔何进家族这类普通家庭，并让他们掌握建制派兵权，实际上是一种削弱动作，让豪强集团无法形成建制力量。
这些措施在政略上有合理性，但也要承受极大的治理代价。正如上述，宦官系统和宗室很快转型为新兴豪强，更加肆无忌惮，导致社会治理的彻底崩溃。灵帝晚年即发生了黄巾之乱。
东汉画像砖
二、董卓进京
人们都认为何进是“乱天下者”，对他召董卓入京的举动感到不可思议。但只要仔细分析就会看到，当时的“西园军”才是京师的制权者，由亲信宦官和权阀子弟掌握，实权在宦官手里。这支军队的名义统帅就是天子本人，汉灵帝自封为“无上将军”，是西园军的最高统帅。因此，建制派军队是没有太大实力的，实际上也已经被架空。汉灵帝更狠的是，他用豪强看不起的何进这类人来统领建制军团，让豪强和官僚集团非常痛苦。
《后汉书·何进》：五年，天下滋乱，望气者以为京师当有大兵，两宫流血，大将军司马许凉、假司马伍宕说进曰：「《太公六韬》有天子将兵事，可以威厌四方」。进以为然，入言之于帝。于是乃诏进大发四方兵，讲武于平乐观下。起大坛，上建十二重五采华盖，高十丈，坛东北为小坛，复建九重华盖，高九丈，列步兵、骑士数万人，结营为阵，天子亲出临军，驻大华盖下，进驻小华盖。礼毕，帝躬擐甲介马，称「无上将军」，行陈三匝而还。诏使进悉领兵屯于观下。是时，置西园八校尉，以小黄门蹇硕为上军校尉，虎贲中郎将袁绍为中军校尉，屯骑都尉鲍鸿为下军校尉，议郎曹操为典军校尉，赵融为助军校尉，淳于琼为佐军校尉，又有左右校尉。帝以蹇硕壮健而有武略，特亲任之，以为元帅，督司隶校尉以下，虽大将军亦领属焉。
东汉 石辟邪
何进、何苗这类人物的处境相当尴尬，在当时的社会观念中，他的权威性远不如袁绍、曹操这类权阀子弟，既受到豪强的鄙视，也不被官僚集团所承认，这就非常考验何进的视野格局了。他考虑到天下治理的崩溃，想要联合豪强、官僚去诛杀宦官系统。一开始非常幸运，西园军一把手蹇硕被诛杀，何进一下子掌握了两大兵权。
但紧接着的难题是：西园军众多中层军官都是中常侍系统的班底，这支军队虽然名义上被何进大将军统领，但实权仍为宦官掌握；其次，宦官系统横行天下数十年，有相当深厚的根基，并不是简单的“一小撮人”，而是一整个权势集团。考虑到这个层面，何进兄弟和袁绍都同意，先形成天下共诛宦官的声势，然后再一举诛之。这个策略也不能说不对，因为12个中常侍所掌握的力量是成系统的，牵一发而动全身；其次是太后在看到天下诸侯的声势时，可能才会让步。何进、袁绍于是召集了董卓、王匡、桥瑁、丁原等人在京师附近造势，最后逼迫太后表态决策。就在这个万分危急的关头，中常侍张让率先发难，杀掉何进。于是，袁绍、袁术、王匡等冲入皇宫，杀掉2000多人，宦官势力即被一举铲除。
《后汉书·何进》：遂西召前将军董卓屯关中上林苑，又使府掾太山王匡东发其郡强弩，并召东郡太守桥瑁屯城皋，使武猛都尉丁原烧孟津，火照城中，皆以诛宦官为言。太后犹不从。
灵帝时期的熹平石经
董卓在这批被召诸侯中，属于实力最强者，又适逢京师政变，他自然就成了裁决者。他的军队是一支拥有很多胡人和羌兵的雇佣军团，碾压式的粉碎了京师一切势力，包括袁绍、曹操这种权门子弟，并对京师实行军管秩序。同时，董卓诛灭何进家族，又立陈留王刘协为帝，彻底掌握了京师局势。可以说，从桓帝以来，东汉从未出现如此权威的执政者。可惜的是，董卓无法协调豪强、官僚系统，又因为德性低劣，最终遗臭万年，丧失了重建秩序的最后机会。
《后汉书·五行志》：灵帝好胡服、胡帐、胡床、胡坐、胡饭、胡空侯、胡笛、胡舞，京都贵戚皆竞为之。此服妖也。其后董卓多拥胡兵，填塞街衢，虏掠宫掖，发掘园陵。……灵帝于宫中西园驾四白驴，躬自操辔，驱驰周旋，以为大乐。于是公卿贵戚转相放效，至乘辎軿以为骑从，互相侵夺，贾与马齐。
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